月份：2023年11月

刊登于2023年11月19日的世界周刊移民专页李翼民律师手记上(剪报)

在本文的第 一 部分中，我阐述了职业类别永久居留程序方面美国在吸引外籍人工智能(Artificial Intelligence)人才的相关问题。在这第二部分中，讨论更好地吸引人工智能员工永久居留的可能解决方案。

如果有明确类别的资格来免除申请永久居留人工智能合格外籍员工的劳动力市场测试，将有利于美国吸引人工智能人才的能力。加拿大移民政策为 STEM（科学技术工程和数学）和医疗保健等六个高需求领域的外籍员工提供快速裁决和签证的发放。之后，这些领域排名靠前的申请人将被邀请申请永久居留权。由于加拿大采用「积分」制度，根据经验年资、教育程度、年龄等因素评分，因此可以决定谁是排名靠前的申请者。虽然美国没有这样的系统，但它仍然可以有快速找到人工智能员工移民的途径。

美国移民政策目前制定了一些机制来快速追踪高需求员工的移民。一种是附表A (Schedule A)。如果职业属于附表A，劳工部会「预先认证」外籍劳工的职位，从而允许雇用申请人免除美国劳动市场的测试。这将 PERM 绿卡流程缩短了大约 11-12 个月，并消除了流程中的一些不确定性。 Schedule A 预先认证适用于物理治疗师、专业护理师和「在科学或艺术方面具有特殊能力的移民，包括学院和大学教师，以及在表演艺术方面具有特殊能力的移民」。一位高技能的人工智能工作者可能属于后者。但问题是，在实际上，需要大量的准备、记录和劳力来证明人工智能相关科学的特殊能力，而且证明特殊能力的判定指南并不像物理治疗师和护士那样简单明了。此外，在筛选卓越能力的要求中可能会因人工智能专家在其行业中并不突出而被淘汰，但这些专家，对美国人工智能公司来说仍然非常有用且可能至关重要。

为了提高吸引全球最优秀人工智能人才的能力，美国政府应该明确地定义它最需要人工智能员工，并在「Schedule A」中给予他们一个指定名称。 1965 年，移民和国籍法(INA) 授权给劳工部( DOL) 秘书长「随时主动或根据任何人的书面请愿书的要求列入或省略任何职业」来修改该清单的权利…但实际上，劳工部自2005 年以来并未更新附表A ，只将当时的相同职业保留在名单上：物理治疗师、护士以及在艺术和科学方面具有特殊能力的移民。这对目前美国劳动力的需求是不准确的表述。如果现在要更新，那么人工智能科技员工应以某种形式出现在此名单上。这样做，才可大幅度减少那些有资格快速获得永久居留权外籍员工的不确定性，并提高裁决的效率。参议员马丁海因里希(Martin Heinrich)对现代化附表A 的提议是一个值得考虑的合理解决方案：“劳工部可以采取短期措施，通过使用数据驱动的方法扩展附表A，该方法使用职位空缺、失业率、工资增长和工作时间等数据来评估最需要支持的部门……从长远来看，劳工部可以采用透明、现代化的统计模型，每5 年定期更新Schedule A 列表。” 对Schedule A清单进行现代化改造，以激励外籍员工移居美国从事高需求职业，将增强美国在人工智能、半导体生产和生物技术等关键领域的竞争力，而不会损害美国工人的工资和工作条件。

为了使这项政策更有效地吸引外籍人工智能的员工，合格的 Schedule A 员工应免除受签证积压的限制。现实情况是，即使扩大 Schedule A，也很难减少绿卡积压，特别是对于印度和中国出生等绿卡积压严重的国家，因为这些员工仍然会受到 EB-2 积压的影响。但为了使 Schedule A 免受职业移民的签证限制，国会必须提出并通过一项立法。这是一个很高的要求，因为国会很少通过美国移民制度的立法改革。虽然不太可能通过，但对附表 A 的职业移民(EB)积压的豁免值得考虑。 Schedule A 于1965 年颁布，旨在向「有能力从事特定技术或非技术劳动（而非临时或季节性劳动，且美国缺乏可就业且愿意从事此类劳动的人员）的合格移民」提供永久居民签证。人工智能工作者的短缺有令人信服的证据支持。人工智能人才短缺可能会对国家经济和安全带来负面影响。因此，为了帮助美国在全球新兴技术和世界经济中保持领先地位，并保持其高安全水平，美国不仅应该考虑将人工智能工程相关职位添加到Schedule A中，还应该允许Schedule A员工免除EB 类别的签证积压。

刊登于2023年11月5日的世界周刊移民专页李翼民律师手记上(剪报)

这是一篇以PERM 系统﹐国家利益豁免方式申请人工智能移民的困难﹐以及一个可能解决此困难文章的第一部分 。

第 一 部分 – 以PERM 和 NIW 方式申请人工智能移民的困难

ChatGPT、Bing Chat、GitHub CoPilot 以及所有其他人工智能聊天机器人变体的推出开创了人工智能 (AI) 的新时代，这为人工智能专业员工的需求带来了巨大的成长。根据《富比士顾问》预测，到 2027 年，人工智能市场规模预计将达到 4,070 亿美元，人工智能预计将在全球创造 9,700 万个就业机会。由于人工智能是人类进步的下一个颠覆性现象，并且可能在不久的将来推动全球经济，各国正在争夺这一领域的领导地位。虽然美国过去一直是全球重要人才的最大吸引者，但对商业相关移民和签证持有者严格的移民政策，加上漫长的等待时间和不确定性，可能会阻止顶尖人工智能人才为美国公司工作。这可能会导致美国失去在全球经济中的领导地位，并在人工智能能力方面落后于中国甚至邻国加拿大等其他国家。

美国在吸引高端人工智能人才，为他们提供合法身分和永久居留权方面的政策，有以下困难：

• 在永久居留担保方面缺乏人工智能专家的直接分类。雇主及其律师在EB-2 或 EB-3案时﹐通常会利用与劳工部 (DOL) 官方认可的职位密切匹配的职称，来 资助担保 AI 员工。当某项工作与劳工部的「通用」头衔和职责不直接匹配时，担保雇主通常会将员工的职责/头衔「调整」为劳工部认可的职责/头衔。例如，根据com 的数据，最热门的人工智能职位之一是人工智能产品经理。但值得注意的是，DOL O*NET 没有「产品经理」的官方条目，更不用说「AI 产品经理」了。这同样适用于机器学习工程师、自然语言处理工程师和许多其他常见的人工智能工作。这导致担保公司必须修改员工的工作，以适应公认的劳工部工作模式——这样做相当于将方形钉子钉入圆形口。随之而来的即是劳工部是否会承认此特定工资的人工智能工作以及最终绿卡申请是否会获得批准的不确定性。
• PERM 劳工纸认证和担保流程的完成时间长得令人难以接受。劳工部缺乏资源来审批现行工资标准的确定信和批准劳工纸。透过 ETA 9141 向劳工部提交工作建议后，目前大约需要 6 个月才能收到现行工资的决定。之后，测试美国劳动市场通常需要3-4个月左右，然后雇主才可以提交PERM劳工纸申请（ETA 9089）。目前，劳工部在不用审查(Audit)的情况下，需要大约 11-12 个月的时间才能签发劳工纸的判决信。收到认证后，雇主才可以代表 AI 员工提交移民签证的申请 (I-140)。 （如果优先日期已排到，则可以同时提交 I-485 表格，但鉴于优先日期的积压，目前在大多数情况下都要等排期）。职业移民 I-140的裁决大约需要6个月左右的时间。一旦员工的优先日期（提交 ETA 9089 的日期）排到了，外籍员工就可以申请绿卡（I-485 表格）。

假设目前有签证配额（根据 2023 年 10 月的签证公告，除中国和印度之外，仅有所有其他国家的 EB-1 类别有配额），从开始到结束的过程通常需要 2 年多的时间。而许多以职业移民类别申请 I-485 的申请人因其司法管辖区的申请被积压﹐需要更长的时间（例如，纽约市办事处处理此类案件的时间为 21.5 个月）。对于来自中国或印度等积压国家的人来说，这个过程可能需要更长的时间——对印度出生的人来说可能需要超过 10 年。如此漫长的时间，加上是否批准结果的不确定性，以及外籍员工在整个绿卡申请过程中需保持合法身份的要求，对那些想把自己的才华带给美国的顶尖人工智能员工来说是一个太大的威慑。

由于PERM劳工纸流程的漫长等待和不确定性，更多的申请人转向国家利益豁免（EB-2 NIW）案件以缩短流程。国家利益豁免案件可以由非美国公民单独提出，也可以由公司为非美国公民提出申请。 EB-2 NIW 让能够证明其能力具有实质性的优点和对美国有重要性的申请人﹐及他/她有能力推进其专长﹐对美国有利﹐可跳过劳工纸要求的工作机会和美国劳动力市场的测试。从理论上讲，为美国公司工作的一名有价值的人工智能员工正在从事一项国家性的重要工作，来提高美国整体人工智能慧的能力。然而，NIW 要求的灵活性﹐加上近期 EB-2 NIW 的流行﹐导致了裁决在品质和时间的不确定性和不一致。 EB-2 NIW 类似于拨款申请。一位外籍劳工要阐述他/她的技能将为美国带来的好处以及为何应豁免工作邀约的要求。国家利益豁免申请的裁决官员的弹性给申请人带来了不确定性。特别是随着美国公民及移民服务局 (USCIS) 目前收到的 EB-2 NIW 申请数量显著增加，此类申请要得到有利裁决的「竞争」也更加激烈。美国移民局收到的申请越多，EB-2 NIW 处理时间就越长， 美国移民局官员在授予 EB-2 NIW 身分时就会越挑剔。美国移民局收到的申请越多（特别是人工智能这一类别），裁决官员就越有可能倾向于发出补材料(RFE) 和意向拒绝通知信(NOID)，甚至会拒绝那些值得批准的案件。因此，高素质的人工智能工作者有可能被拒绝获得 EB-2 NIW。因此，除了奖项、补助金和证书等客观证据提交之外，EB-2 NIW 裁决可能取决于谁能够编制最具说服力的 NIW 申请和/或聘请最好的移民律师。